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Avant-projet d’EMPL modifiant la partie aménagement du territoire de la LATC

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En raison de son ampleur et de sa portée, le projet mis en consultation revêt une importance considérable. Dans la présente réponse, le Parti socialiste expose tout d’abord ses griefs à l’encontre des modalités de la consultation et de certaines lacunes formelles du projet (ch. I), puis il formule quelques remarques choisies sur certains aspects du projet, en renonçant à se prononcer sur le tout (ch. II).

I. Généralités

A. Une mini-consultation pour un maxi-projet

Le projet élaboré par le groupe d’expert a le mérite de proposer une réponse audacieuse et innovante à l’objectif central qui lui était assigné de simplifier les outils et les procédures d’aménagement. La réglementation actuelle étant perfectible, le Parti socialiste est en principe favorable à une révision ambitieuse qui s’attaque à des problèmes bien réels.

Cependant, force est de constater que la révision envisagée est complexe et va très loin, notamment dans la redistribution des compétences entre le canton et les communes mais aussi à l’intérieur des autorités communales, avec des conséquences considérables pour les délibérants communaux et, partant, pour les droits populaires (participation, référendum). De ce fait, elle nécessiterait une lecture attentive et une réflexion approfondie.

Or un tel travail ne saurait être correctement effectué dans l’espace d’un petit mois. Pour le PSV, une telle contrainte temporelle pour répondre à une consultation sur une refonte complète d’une loi de cette importance est tout simplement inacceptable.

Certes, l’objectif de respecter le calendrier du PDCn se comprend. Cependant, cette nécessité ne concerne que quelques dispositions du projet. Tout ce qui touche à la simplification des instruments et des procédures, soit l’essentiel du projet, pourrait être dissocié de la 4e adaptation du PDCn et donc échapper à l’urgence invoquée pour justifier une consultation aussi précipitée.

A cela s’ajoute que c’est un projet d’experts qui est mis en consultation, pratiquement tel quel. Or, comme exposé sous lettre B ci-après, ce projet n’a pas été suffisamment retravaillé, notamment du point de vue de son insertion cohérente au sein de la législation existante (LATC et autres lois).

Pour toutes ces raisons, le PSV :

  1. déclare être dans l’incapacité de répondre de façon complète et circonstanciée à la présente consultation ;
  2. ne se prononce en l’état que sur quelques aspects, importants à ses yeux, du projet, sans répondre au questionnaire annexé ;
  3. propose que, dans une première étape, le projet de révision soit limité aux dispositions directement liées à la 4e adaptation du PDCn et aux exigences de la LAT, le reste du projet devant faire l’objet d’une révision partielle ultérieure, avec une consultation organisée de façon convenable.

B. La simplification de la loi, oui mais…

Ba)      Le concept de simplification et l’articulation avec les autres lois

La simplification de la LATC résulte en partie de renvois implicites à la loi fédérale (LAT) ou à d’autres lois (LPE, LPMNS, LR, etc.). Pour une bonne compréhension du projet des experts, il semble indispensable de disposer d’une liste précise des dispositions retirées de la LATC mais qui resteraient applicables en vertu d’autres lois, en en citant les articles correspondants.

On peut par ailleurs considérer que ce principe n’induit généralement pas ou que peu changements de fond et n’aura pas d’incidence sur les procédures. Par contre, cela risque d’accroître les risques d’oubli ou d’erreur de la part des autorités communales ou des mandataires, voire de l’administration elle-même. On peut craindre qu’une telle simplification formelle de la LATC ne crée dans les faits une complexification supplémentaire de la compréhension de l’appareil juridique global régissant l’aménagement du territoire.

Bb)      Des suppressions difficiles à identifier et non argumentées

Le dossier ne comprenant que peu de commentaires article par article ni de comparatif détaillé entre les dispositions nouvelles et celles en vigueur, il est très difficile de cerner l’impact réel du changement proposé, en dehors des grands sujets. De nombreuses suppressions qui peuvent sembler de détail peuvent faire craindre un affaiblissement juridique sans motif particulier. Certaines concernent des dispositions qui ont fait leurs preuves et ne semblent pas contestées. A défaut d’argumentaire étayé, on peut craindre que diverses suppressions ne suppriment les bases légales nécessaires à des dispositions d’aménagement fort utiles. Cela recèle un fort risque potentiel de libéralisation et d’affaiblissement de la planification, sous couvert de simplification.

Sur ce point également, il serait nécessaire de disposer d’un comparatif complet entre la loi actuelle et le projet, avec un bref commentaire sur les motifs de suppression, en complément à celui qui informerait sur la reprise dans d’autres lois de certaines des dispositions supprimées.

Parmi les diverses dispositions supprimées, il serait utile d’avoir quelques explications sur leurs motifs et leurs implications pour certaines d’entre elles, notamment celles relevant des articles suivants de la loi en vigueur :

  • 2, al. 1, 3e phrase et 26 al. 2 : Liberté d’appréciation
  • 4 : Proportionnalité
  • 47 ch. 10 : Bonus pour prestations d’utilité publique (abandon regrettable et difficile à comprendre)
  • 48 al. 3 : Surface de terrain déterminante pour le calcul des droits à bâtir
  • 48a : Zone à option
  • 49a : Equipement anticipé par le propriétaire
  • 58 : Audition des opposants
  • 59a : Qualité du département pour recourir
  • 61a : Modalités de mise en vigueur
  • 62 al.2 : Mesures provisionnelles par le département
  • 74 : Force dérogatoire des PAC et zones réservées.

Les lacunes du dossier, telles que relevées sous ce point B, rendent difficile une appréciation des implications légales concrètes du projet. C’est une raison supplémentaire d’affirmer que le délai de réponse à la présente consultation est beaucoup trop court.

II. Quelques remarques sur le projet de loi

  1. Plan directeur régional et intercommunalité

Les enjeux de la planification se posent à l’échelle des espaces fonctionnels et ceux-ci ne sont que faiblement corrélés avec le découpage des communes, c’est un constat reconnu et répété. L’expérience montre certes les limites et les difficultés de mise en œuvre des planifications régionales ou intercommunales. Néanmoins, hormis pour les projets d’agglomération, le projet ne comprend aucune disposition contraignante ni même incitative dans ce domaine. Au contraire, il supprime la notion de PDR et laisse au bon vouloir des Municipalités l’initiative et le contenu de plans directeurs intercommunaux. Il supprime également les coordinations intercantonales et internationales prescrites actuellement par l’art. 2 al.2. Ces lacunes laissent planer bien des incertitudes.

  1. Plan directeur communal

Un plan directeur adopté unilatéralement par l’exécutif municipal présente certes un atout en matière de souplesse et de réactivité. Il n’offre toutefois aucune garantie pour cette autorité du point de vue de la fiabilité et de l’appui qu’elle peut escompter pour son projet de territoire. Il rejoint en fait ce qu’on appelle actuellement les « instruments gris », certes très utiles mais ne remplaçant pas un dispositif ancré dans la loi et adopté par le délibérant et le Département, un tel dispositif étant seul à même de conférer au PDCom une assise juridique et démocratique solide.

On peut donc s’interroger sur le sens d’imposer un PDCom à certaines communes sans en prescrire un contenu minimal et sans le soumettre à l’adoption des acteurs qui devront approuver les plans d’affectation ou les investissements qui en découlent. A un tel niveau d’inconsistance du PDCom, c’est la raison d’être de cet instrument qui est mise en cause.

Il est vrai que les PDcom sont parfois en décalage avec les PGA, les stratégies d’aménagement du territoire pouvant devenir rapidement obsolètes, par exemple après changement de municipalité. Ainsi, dans la situation actuelle, il est parfois difficile de se référer au PDcom pour juger de la conformité du PGA. La solution proposée risque d’amener les Municipalités à revoir leur PDCom très régulièrement, ce qui conduirait à une insécurité du droit préjudiciable.

On pourrait imaginer que l’option soit laissée aux communes d’inscrire leur projet de territoire, dans une formulation concise, en tant que partie intégrante du PGA. De la sorte, il serait soumis à l’adoption du Conseil communal. Une telle alternative permettrait d’éviter un affaiblissement trop important du rôle du Conseil communal au moment de l’adoption du PGA, comme ce serait le cas selon les nouvelles dispositions proposées. Cette solution garantirait davantage la sécurité du droit et la légitimité démocratique.

Telle n’est cependant pas la solution que nous préconisons. Doit être préféré le principe d’une planification directrice adoptée également par les délibérants communaux puis approuvée par le Département ou le CE (pour lier plusieurs départements), afin de donner un ancrage démocratique et juridique plus fort à ce document, sur lequel pourront s’appuyer ensuite les plans d’affectation avec de meilleures garanties de succès.

Ce qui est probable, en tout cas, c’est que la simplification et l’allégement des PDCom et des PDRég auraient de facto pour conséquence de donner une importance accrue au PDCn.

En revanche, doit être saluée la substitution du critère de désignation des communes obligées d’établir un PDCom, le critère de la population de 1000 habitants étant dénué de tout lien avec la réalité concrète.

  1. Plans d’affectation communaux

La suppression de la distinction entre PQ et PPA et la possibilité d’établir des plans d’affectation sur tout ou partie du territoire d’une ou de plusieurs communes est à saluer.

Il serait toutefois judicieux de conserver l’obligation d’établir un PGA, celui-ci pouvant être établi par révision complète ou partielle. En effet, il est utile d’avoir une planification d’ensemble de l’affectation du sol. Les cas où, dans d’autres cantons ou à l’étranger, l’affectation des sols est établie par une multitude de plans ne donnent pas des résultats très satisfaisants.

Il serait préférable que la méthode de mesure et les notions utilisées dans les plans d’affectation (article 23) soient établis par une commission paritaire constituée de représentants de l’Etat, des communes et des milieux professionnels concernés.

Plan de quartier

Le plan de quartier, qui permet une planification de détail dépassant le principe des zones et des réglementations générales, ne figure plus comme un outil en tant que tel. Or, la possibilité que les plans puissent être établis à l’initiative des propriétaires concernés a fait ses preuves : l’autorité communale n’a pas toujours les moyens ni la volonté de modifier l’affectation des sols d’une partie ou d’une autre de son territoire, surtout lorsque ces modifications ne présentent pas d’intérêt public prépondérant. De plus, cette possibilité décharge la commune des frais d’établissement du plan.

En revanche, il faut supprimer l’obligation pour les municipalités, prévue par l’art. 67 al. 2 LATC, d’établir une planification dans un tel cas.

  1. Contenu des plans directeurs et des plans d’affectation

Quel bilan le DTE fait-il de l’usage des prescriptions en vigueur à ce sujet ? Quelle implications envisage-t-il suite à leur suppression, notamment du point de vue du traitement des dossiers en légalité et en considérant que les dossiers sont souvent critiqués pour leur caractère incomplet ou incorrect ?

  1. Délais

Le projet de loi ne contient plus aucun délai pour le traitement des dossiers. Quand bien même ils sont difficilement respectés, ils font référence et ont de fait une utilité.

  1. Commissions (CCCUA et PDCn)

C’est selon nous à tort que le projet de loi supprime ces commissions.

La Commission de suivi du PDCn (qui pourrait être rebaptisée Commission consultative en aménagement du territoire) doit permettre d’assurer le suivi des modifications et de la mise en œuvre des dispositifs législatifs et réglementaires (incluant les directives cantonales) et pour toute autre question d’importance cantonale (ex. définition des notions et des méthodes de mesure). Nantie d’une telle mission, cette commission constituerait un organe de contrôle démocratique souhaitable, un véritable lieu d’échange avec les communes et les milieux professionnels concernés sur les différentes adaptations du PDCn.

Quant à la CCCUA, la pratique a jusqu’ici confirmé son intérêt et, très souvent, la pertinence de ses déterminations, y compris pour la CDAP. Cette dernière dispose ainsi d’une expertise portant sur des questions de fond, en cas de doutes sur la pertinence d’un plan ou d’un projet de constructions.

Les dysfonctionnements qui ont été observés par le passé quant à la composition ou au fonctionnement de la Commission de suivi du PDCn et de la CCCUA pourraient être corrigés grâce à un travail de fond sur la composition, le rôle et les règles de fonctionnement de ces commissions.

  1. Disponibilité des terrains

Le projet prévoit des dispositions très vagues et peu efficaces dans ce domaine devenu crucial et même impératif. Il faut impérativement réfléchir à d’autres propositions, plus précises et contraignantes. En tout cas, c’est dans la loi elle-même – et non dans une simple convention facultative – que doivent être fixés un délai pour construire (p. ex. 10 ans) ainsi que la sanction en cas de son non-respect. Pour assurer une mise en œuvre effective de l’art. 15a al. 2 LAT, la loi devrait mettre à la disposition des communes différentes mesures destinées à rendre des terrains à bâtir thésaurisés disponibles (pour la construction ou pour d’autres affectations nécessaires), en particulier dans les endroits bien situés et bien desservis. On pourrait s’inspirer des instruments déjà mis en place dans d’autres cantons : droit d’emption des communes (Obwald), droit des communes d’exproprier (Neuchâtel), déclassement sans indemnisation des terrains non construits (Appenzell RE), imposition des terrains non construits à leur valeur vénale, etc.

  1. Art. 45, ex 77 LATC

Le délai de 12 mois, sans prolongation est trop court, les délais en vigueur étant déjà très difficiles à tenir et les procédures devenant généralement plus complexes et conflictuelles.

  1. Art. 3 : Qualification

Si la référence au REG peut être soutenue, l’exclusion de toute autre preuve de qualification est sujette à caution. Devrait être retenue la teneur de l’article actuel «  … sont établis par des personnes qualifiées ». A charge des auteurs de démontrer leurs qualifications à l’autorité cantonale si cela leur est demandé.