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Taxation des plus-values

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L’introduction d’une taxe cantonale sur la plus-value représente, pour le parti socialiste, un enjeu important sur lequel il lui importe d’exposer d’emblée clairement sa position (ch. I), avant de discuter, article par article, des différents aspects du projet (ch. II), puis de répondre aux deux questions particulières posées par le Conseil d’Etat (ch. III).

I. La position du parti socialiste sur la taxation des plus-values

Dans le domaine de l’aménagement du territoire, il est inévitable que le principe de l’égalité de traitement ne puisse pas être assuré, s’agissant notamment du classement, ou pas, de terrains en zone à bâtir. Pour atténuer ces inégalités et leurs conséquences économiques, la LAT fait obligation aux cantons – depuis 1980 déjà ! – d’établir un régime de compensation des avantages et inconvénients résultant de mesures d’aménagement. Il est d’ailleurs admis qu’un tel régime trouve aussi son fondement dans l’art. 8 Cst. en tant qu’il a pour but de répondre à des exigences d’équité et d’égalité de traitement (cf. RIVA, Commentaire LAT, n° 12 ad art. 5).

Les cantons connaissent certaines formes de prélèvement des plus-values par le biais des législations fiscales. Mais ces systèmes sont mal adaptés à la réalisation des objectifs du prélèvement de la plus-value, dont la raison d’être n’est pas de type fiscal. L’utilisation de systèmes fiscaux inadéquats entraîne une thésaurisation malvenue des terrains à bâtir, sapant ainsi l’aménagement du territoire communal (cf. Dieter Egloff, La contribution de plus-value selon l’art. 5 de la LAT, VLP-ASPAN, T&E, n° 3/08).

Selon une enquête sur la thésaurisation du sol, la plus-value des terrains classés en zone à bâtir atteindrait chaque année le montant faramineux de deux milliards de francs. Or, ce montant est sans doute inférieur à la réalité puisque les auteurs se sont basés sur une plus-value de seulement 300 francs par mètre carré, pour un total de quelque 615 ha classés chaque année. On relèvera que cette enquête a été publiée en 2012 par le Centre patronal vaudois (Olivier Rau, Sophie Paschoud, « Terre précieuse – de quelques remèdes au phénomène de la thésaurisation du sol ») et qu’elle se réfère à une recherche d’Avenir Suisse. Dans l’hypothèse d’une taxation de la plus-value chiffrée par cette enquête à un taux minime de 10% dans toute la Suisse, le prélèvement annuel aurait atteint la somme de 200 millions de francs ! Ressources qui auraient été bien utiles pour financer des déclassements et d’autres mesures d’aménagement du territoire.

Les gains réalisés par les propriétaires sont donc considérables. Et ils sont réalisés sans travail, ni investissement, ni prise de risque d’aucune sorte. Il suffit d’avoir la chance de voir un jour son terrain classé en zone à bâtir par une décision de la collectivité publique. Dans son principe, la taxe sur la plus-value – déductible des gains soumis à l’impôt sur les gains immobiliers – est donc indiscutable.

Le PSV a constamment défendu l’introduction d’une taxe sur la plus-value. Il l’a fait notamment dans sa réponse du 22.12.2005 à la consultation sur le Plan directeur cantonal ou, plus récemment au Grand Conseil, par une motion Grégoire Junod et consorts, écartée en mars 2009.  Il s’est à chaque fois heurté à la résistance d’une droite accrochée à une vision dogmatique de la garantie de la propriété. Or, si une telle taxation avait été introduite sans attendre, soit dès 1980 comme l’exigeait la LAT, le fonds de compensation serait aujourd’hui fort bien et utilement doté, comme il l’est dans le canton de BS.

Encore faut-il, cependant, que le taux de la taxe sur la plus-value soit, comme dans ce dernier canton, établi à une hauteur suffisante. Or, avec les taux de 30 et 20% proposés, on est hélas loin du compte.

Tout d’abord, on ne peut que déplorer la frilosité du législateur fédéral, qui n’a fixé le taux minimum obligatoire de la taxe qu’à 20%, et cela alors même que les déclassements sont, eux, indemnisés à 100% (cf. VLP-ASPAN, INFORUM n° 5/12, p. 6).

Quant à l’option prise par le canton de taux modérés (30 et 20%), elle résulte sans doute d’une prévision prudente de l’acceptabilité politique. Pourtant, un choix politique plus courageux serait selon nous éminemment souhaitable et justifié, pour plusieurs raisons :

  • Il faudra compter à l’avenir sur un faible volume des classements en zone à bâtir et donc une alimentation insuffisante du fonds de compensation. C’est pourquoi l’EMPL mis en consultation annonce d’emblée (ad art. 74b al. 1, in fine, p. 8) que ce fonds ne permettra pas de couvrir les indemnisations pour expropriation matérielle et les autres frais et charges. L’explication donnée est que « le taux a été fixée le plus bas possible », et cela « pour tenir compte de l’impact de la taxe sur les propriétaires ». Mais de quel impact parle-t-on ? Dans la loterie de l’aménagement du territoire, le propriétaire d’un terrain nouvellement classé en zone constructible gagne le gros lot (comme on le dit souvent : se réveille millionnaire) sans même avoir dû acheter de billets. Si le gros lot est de 1 million (ce qui est fréquent), qu’y a-t-il de choquant à ce que, comme nous le proposons, seule la moitié de ce cadeau de la collectivité publique « aménagiste » tombe dans le portefeuille de l’heureux gagnant ? C’est le lieu de rappeler qu’à l’inverse, le déclassement équivalant à une expropriation matérielle donne lieu à une indemnisation intégrale.

Pour le parti socialiste, le déficit ainsi programmé du fonds de compensation cantonal est absolument inacceptable. En effet, il devra être comblé par la voie du budget ordinaire, soit avec l’argent des contribuables. Or, il serait choquant et inéquitable que ces derniers doivent payer pour que les heureux bénéficiaires de plus-values tombées du ciel puissent en conserver le 80%. Il s’agit là, pour nous, d’une question de principe.
En outre, il importe que le fonds de compensation soit à même de répondre aux buts qui lui sont assignés par l’art. 74d (ainsi qu’à d’autres buts, comme proposé plus bas, dans notre commentaire à cet article).

  • Selon la jurisprudence du TF (ATF 105 Ia 134 consid. 3b p. 142), un prélèvement allant jusqu’à 60% de la plus-value résultant d’une mesure d’aménagement ne viole pas la garantie de la propriété et n’a pas de caractère confiscatoire. Est également admissible le cumul de l’impôt sur les gains immobiliers et de la contribution de plus-value, celle-ci pouvant être déduite de celui-là.
  • La taxe sur la plus-value n’est pas un impôt. Faire croire qu’elle renchérira le coût de la construction et des loyers est une affirmation trompeuse, qui ne repose sur rien.
  • Vaud peut sans problème avoir des taxes plus élevées que d’autres cantons car il ne s’expose pas au risque – systématiquement invoqué par les tenants du « moins-fiscal » – de concurrence intercantonale, un terrain n’étant pas “délocalisable”.
  • D’ailleurs, des taux de 40 ou 50% sont considérés comme adéquats dans deux cantons, BS et BE.

Un taux de 50% est préconisé par le Parti socialiste suisse (voir communiqué de presse du 8 mai 2014). C’est également un taux de 50% que proposait feu Monsieur l’ancien Conseiller d’Etat André Gavillet dans un article paru dans Domaine Public (n° 1970 du 08.10.2012).

C’est également un taux de 50% que préconise maintenant le Parti socialiste vaudois, et cela dans tous les cas de figure.

II. Remarques sur les projets de loi

Les dispositions qui ne sont pas commentées ci-après peuvent être considérées comme approuvées.

Art. 74a

Le prélèvement de la plus-value doit s’appliquer dans tous les cas mentionnés à cet article, y compris ceux de l’al. 2 let. b et c, qu’il n’y a aucune raison objective d’exempter. La revendication dans ce sens de la Fédération Patronale Vaudoise – FPV (cf. son communiqué de presse du 23.02.2016) est dénuée de toute justification. Tout avantage majeur, au sens de l’al. 1, doit être soumis à la taxe. Nous approuvons donc cet article.

Art. 74b, al. 1

Conformément à ce qui est exposé sous ch. I ci-dessus, le PSV demande que le taux de prélèvement soit fixé à 50% de la plus-value.

Qui plus est, ce taux doit valoir dans tous les cas visés par l’art. 74a al. 2. Une différenciation des taux ne répond selon nous à aucune justification objective. La brochure « LAT VAUD » (excellente au demeurant) expose à ce sujet qu’une taxe minimale de 20% se justifie « pour toutes les autres mesures produisant généralement une plus-value moindre ». Or un tel argument tombe à faux. Probablement inspirée du principe de la progressivité en matière fiscale, une telle différenciation est sans pertinence en matière de taxation des plus-values. En cas de moindre plus-value, la conséquence en sera simplement qu’avec un même taux de 50% le prélèvement sera moindre. Il n’y a aucune raison d’ajouter à cela un « rabais » supplémentaire.

En conséquence, nous proposons de modifier l’art. 74b, al. 1, comme suit :

« Le taux de prélèvement est de 50% pour toutes les mesures mentionnées à l’art. 74a, alinéa 2 .»

Art. 74c

– Al. 1, let. d :

Comme exposé dans l’EMPL (ch. 1.2.2.), la taxe d’équipement communautaire est calculée en fonction des frais engagés par la commune et non de la plus-value. Il faut toutefois éviter que sa coexistence avec la taxe sur la plus-value conduise à un prélèvement confiscatoire. C’est pourquoi la taxe d’équipement communautaire doit pouvoir être déduite du montant de la plus-value. La formulation potestative de la 1ère phrase de l’al. 1 est donc correcte, car une telle déduction ne doit pas être de règle dans tous les cas (contrairement à ce que réclame la FPV dans son communiqué précité).

S’il est ainsi interprété, l’al. 1, let. d peut être approuvé.

– Al. 2 :

L’inconvénient de tout système de seuil est bien connu : en l’occurrence, une plus-value de CHF 9’999.- sera exemptée, alors qu’une plus-value de CHF 10’000.- sera pleinement soumise à la taxe.

En revanche, ce que l’EMPL explique dans son commentaire de l’art. 74a, al. 1 est correct. Il y a lieu de tenir compte du rapport entre une différence de valeur éventuellement peu importante et les coûts de prélèvement de la taxe. Mais cette appréciation doit se faire de cas en cas. Au besoin, des critères pourraient être définis au niveau règlementaire (RATC). Le montant de CHF 10’000.- pourrait y être mentionné comme valeur indicative, sujette à exceptions. L’autorité doit disposer ici d’une certaine marge d’appréciation. Il ressort d’ailleurs du tableau comparatif de l’ASPAN que, dans leur majorité, les cantons n’ont pas retenu le système rigide d’un seuil fixé dans la loi.

Nous proposons donc de modifier l’art. 74c, al. 2 comme suit :

« Si la plus-value est peu importante, la taxe de plus-value n’est pas prélevée. Le Conseil d’Etat fixe les critères d’appréciation. »

Art. 74d

Comme dit sous ch. III/2 ci-après, le PSV est favorable à la solution proposée d’un fonds cantonal, géré par le département (N.B. : l’art. 74d ne comporte qu’un seul alinéa).

En revanche, la liste des cas d’affectation des recettes doit être complétée conformément à ce qui est mentionné dans l’encadré correspondant de l’Annexe 2 à l’EMPL. Il y est indiqué, à juste titre, que les « autres mesures (art. 3 LAT) » font partie de la réglementation minimale qui s’impose aux cantons (art. 5, al. 1ter LAT).

Proposition 1:

Une lettre supplémentaire doit mentionner les mesures d’aménagement du territoire au sens de l’art. 3 LAT.

Cette liste devrait en outre être complétée par d’autres affectations, lesquelles pourraient être d’autant mieux financées avec un taux de 50% tel que proposé. Comme le montre le Tableau comparatif de l’ASPAN déjà cité, certains cantons prévoient des affectations tout à fait judicieuses. On y relève notamment : la création ou rénovation d’espaces verts (BS), la construction de logements (GE), 
le financement d’infrastructures et la
promotion des transports publics (TG), ou encore « l’acquisition de terrains pour logements ou locaux de travail d’importance cantonale » (BE).

Proposition 2:

Selon le PSV, deux cas d’affectation sont encore à ajouter :

  1. x) à l’acquisition de terrains destinés à la construction de logements d’utilité publique ;
  2. y) à des aménagements en faveur d’une densification de qualité par des subventions à la réalisation d’espaces verts urbains.

Art. 74e, al. 4

Le PSV estime qu’il est essentiel d’exonérer totalement les collectivités de la taxe sur la plus-value foncière. Le PSV estime en effet que le projet de loi revient au final à taxer les communes pour tout développement immobilier qu’elles envisagement de développer sur les parcelles dont elles sont propriétaires.

Or, la valorisation foncière de parcelles publiques permet le plus souvent aux Communes d’assurer, en général par le biais de droit de superficie, le financement de dépenses publiques (petite enfance, sécurité ou toute autre dépense) ou d’investissements importants parfois situés sur d’autres terrains (transports publics, bâtiments scolaires, infrastructures sportives ou culturelles). Soumettre les communes à la taxe sur la plus-value foncière remet donc en cause le financement de dépenses ou d’équipements publics importants.

En outre, le PSV signale que cette exonération serait conforme à la pratique fiscale cantonale qui prévoit que les communes soient exonérées de l’impôt sur les droits de mutation, de l’impôt sur les gains immobiliers et logiquement de la taxe sur les équipements communautaires.

Enfin, le droit fédéral autorise l’exonération des communes.

Proposition :

Les collectivités publiques sont exemptes du paiement de la taxe sur la plus-value.

Toutes les dispositions suivantes du projet de LATC sont approuvées, avec leur commentaire.

Il en est de même de l’art. 70, al. 1, let. j de la LI ainsi que de l’art. 21 al. 5 LVLFO.

III. Réponses aux questions

Aux deux questions posées dans la lettre du 18.01.2016, le PSV donne les réponses suivantes :

  1. La taxe sur la plus-value et la taxe d’équipement communautaire ont des buts et des modalités trop différents pour que leur fusion soit appropriée. Au surplus, la seconde n’est aujourd’hui en vigueur que dans une quarantaine de communes.
  2. Fonds géré par les communes ?

La solution d’un fonds cantonal proposée a pour elle des arguments suffisamment convaincants pour être clairement préférée. Les avantages qu’elle présente pour les communes elles-mêmes compensent largement une petite atteinte à leur autonomie.