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4e adaptation du Plan directeur cantonal

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  1. Remarques générales

Globalement, le PSV est d’avis que cette 4e adaptation prévoit une bonne stratégie et des mesures pertinentes. Elle peut être considérée comme bien équilibrée, notamment en tant qu’elle ménage, avec le choix – que nous approuvons – d’un scénario haut de croissance, des marges de manœuvre dans le respect de la LAT et qu’elle définit une stratégie de croissance différenciée en fonction des types de communes ou de périmètres.

Le rapport explicatif comme celui sur l’aménagement du territoire relèvent à juste titre que le bilan de ces dernières années n’est pas bon. Alors que tout ou presque se trouvait déjà dans le PDCn de 2008, ce dernier n’a pas ou que trop peu été appliqué, par les communes mais aussi par le canton, trop passif. Depuis 2008, l’étalement urbain a perduré. La plupart des zones à bâtir créées n’ont été hélas que de faible densité et en dehors des centres et des agglomérations, lesquels n’ont que peu de réserves de zones à bâtir. La consommation de surface par habitant s’est avérée plus forte en campagne (plus de 400 m2) qu’en ville et beaucoup de zones à bâtir (soit environ 50 %) sont mal situées. La pénurie de logements ne s’est pas résorbée. Une partie des activités économiques a été chassée des agglomérations et des centres au profit du territoire diffus. La densification des zones d’activité n’a pas eu lieu ou a été faible.

On peut regretter que le rapport d’aménagement n’identifie pas les causes de cette tendance à l’étalement urbain et à la croissance décevante des centres. Cela permettrait de mieux asseoir la stratégie du PDCn et de réduire le risque de voir se poursuivre ces tendances.

Désormais, LAT oblige, les contraintes seront enfin renforcées et assorties de sanctions, telles que :

  • pas d’approbation de PQ/PPA si un redimensionnement n’est pas engagé ;
  • pas de permis dans des communes surdimensionnées si son octroi risque d’entraver la mise en conformité avec le PDCn ;
  • délai au 30 juin 2021pour l’adaptation et l’approbation des PGA.

Sur ce dernier point, nous proposons, pour assurer l’efficience de ce délai, que soit ajoutée une possibilité pour l’Etat d’agir par substitution si le dossier de redimensionnement de la zone à bâtir n’a pas été soumis à l’examen préalable un an avant cette échéance (30 juin 2020).

Plus généralement, enfin, le PSV prend acte, avec soulagement et satisfaction, d’une prise de conscience de la nécessité d’agir par le Conseil d’Etat.

Est en outre à saluer la volonté d’accélérer l’avancement de ce dossier (en foi de quoi notre parti s’abstiendra de déplorer le délai très court accordé pour unes consultation qui nécessite d’abondantes lectures et cogitations !).

Enfin, le PSV signale son souci pour la construction d’infrastructures publiques au service de la communauté. Il est essentiel que les contraintes liées à cette 4e adaptation du Plan directeur cantonal ne péjorent pas la construction d’infrastructures publiques, comme les logements d’utilité publique.

Par ailleurs, nous partons de l’idée que cette première consultation ne porte pas sur la taxation des plus-values, raison pour laquelle nous nous prononcerons sur cet objet dans le cadre de seconde consultation, relative aux modifications législatives.

II. Remarques sur les mesures

La présente réponse se concentre sur les mesures les plus importantes. Celles qui ne sont pas commentées peuvent être considérées comme approuvées.

Mesure A11 – Zones d’habitation et mixtes

C’est là que se trouve, de toute évidence, l’enjeu central de cette 4e adaptation.

Pour l’essentiel, le PSV peut souscrire aux objectifs et mesures décrits. Quelques aspects particuliers appellent toutefois des remarques.

  • Centres

Si l’on se réfère aux axes de la stratégie du PDCn qui sont  – de prioriser le potentiel d’accueil des projets dans les centres et – de faciliter le développement des communes sans réserve suffisante (cf. Rapport explicatif, ch. 1.4), la référence à l’année 2008 apparaît inadéquate parce que de nature à pénaliser les centres qui se sont fortement développés. En revanche, la situation est totalement différente pour le hors centre, où il ne faut pas créer une prime aux mauvais élèves.

Proposition : Dans les centres, l’année de référence doit être 2016.

  • Taux annuels de croissance différenciés

Basée sur un scénario démographique (élevé) prévoyant 185’000 nouveaux habitants dans le canton d’ici 2030, la mesure A11 définit les conditions dans lesquelles les communes devront dimensionner leurs zones à bâtir. A cette fin, elle prévoit des taux annuels de croissance différenciés pour la période 2015-2030 en fonction du type de commune et/ou de périmètre. Les localités et quartiers hors des centres (308 communes) reçoivent un taux inchangé de 1% par an. Ce taux est de 1,5% pour les
« localités à densifier » (6 communes) et les centres locaux (15 communes), de 1,7% pour les (30) centres régionaux et s’échelonne de 1,8 à 2,6% pour les agglos et centres cantonaux.

Selon le rapport explicatif, ces taux sont fixés en fonction notamment de la dynamique ou pression démographique, plus ou moins forte selon les régions. Cela ne donne toutefois pas d’indications suffisantes sur les bases et les critères sur lesquels reposent ces taux. Il semble que les chiffres retenus résultent essentiellement de la méthode des tendances, ce qui n’est en soi que très peu pertinent. Il y aurait lieu de faire des vérifications techniques pour vérifier que les taux retenus sont concrètement possibles.

Plus fondamentalement, si la gestion par pourcentages est sans doute pratique, elle n’échappe pas à toute critique en ce qu’elle reflète sans doute mal un projet de territoire et c’est surtout ce dernier qui fait sens. Selon nous, la répartition des capacités devrait au moins :

–           prendre en compte les planifications menées jusqu’ici ;

–           permettre en tous cas les projets déjà fortement avancés, notamment ceux qui ont été mis à l’enquête publique ou qui sont proches de l’être, voire qui ont passé le cap de l’examen préalable sans obstacle majeur;

–           permettre les projets d’urbanisation fortement interdépendants de mesures infrastructurelles planifiées, en particulier en transports publics.

Une solution serait peut-être de compléter et de détailler dans ce sens la liste des catégories de taux différenciés. Il y a bien une catégorie qui ne concerne que 6 communes, celle des « localités à densifier », concept que, d’ailleurs, nous approuvons comme étant préférable et plus précis que le seul critère d’une bonne desserte en TP.

Coefficient de mise en œuvre

Proposition :

Au vu de la longueur des procédures et du risque d’érosion de la capacité d’accueil des projets (densité) suite à la prise en compte des contraintes et du processus démocratique,

il serait judicieux de considérer un coefficient de mise en œuvre (par exemple 70 ou 80 %)

qui permettrait de mener de front des planifications plus importantes sans attendre de s’appro-cher de la prochaine échéance de 15 ans pour les lancer. Ce coefficient pourrait être fixé en prenant également en compte le phénomène de desserrement des ménages, liés à l’évolution des modes de vie ainsi qu’à la réduction de la pénurie.

Hors centres …

… la pesée d’intérêt avec les stratégies C1 et C2 (valoriser/maintenir le patrimoine culturel, réhabilitations hors centre) commanderait de …

Proposition :

… permettre dans tous les cas la transformation des volumes existants en logements.

En effet, ces capacités sont lentes à réaliser et ne représentent pas un risque significatif de dispersion de la population. D’autre part, elle permettrait à « moindre risque » d’éviter un blocage trop drastique du développement des communes ayant déjà consommé le développement admis d’ici 15 ans.

LUP

L’exception qui autorise les communes à prévoir pour des projets de LUP, en plus des besoins définis par la fiche A11, 24 habitants dans les centres est à saluer dans son principe. Mais le plafond de 24 habitants est trop bas, notamment pour des grands projets d’urbanisation.

Mesure A13 – Mesures foncières

Cette mesure traite de la gestion du foncier privé.

On regrette qu’elle n’aborde pas les enjeux de la politique foncière publique, tant par les communes que par le canton.

Proposition :

Ce volet devrait être intégré à cette fiche, en exposant comment la maîtrise foncière publique répond à des considérations d’intérêt général (meilleure capacité d’action et de mise en œuvre des politiques publiques dans divers domaines) et en décrivant les outils et procédures à disposition pour une telle politique.

Mesure B31 – Habitat collectif

Il y a lieu, selon nous, d’ajouter une mesure en fin de liste p. 135, en vue de renforcer la marge d’action de l’Etat à court et à long terme en faveur de la réalisation de logements répondant aux besoins prépondérants de la population ou à des besoins d’utilité publique:

Proposition :

Renforcer, subsidiairement aux communes, la maîtrise foncière publique dans les sites favorables au logement d’utilité publique.

Mesure B44 – Infrastructures publiques

Cette nouvelle mesure est à saluer. L’approche décrite est adéquate et les bases idoines sont ainsi données pour assurer une meilleure coordination (p. ex. pour les nouvelles STEP). Elle va en outre dans le sens d’un renforcement des centres.

Il conviendra de suivre de près la création de zones d’équipements (para-)publiques sans créer de nouvelles contraintes inutiles. A cet égard, la fiche B44 devrait être remaniée pour mieux répondre aux exigences de la LAT.

Mesure D12 – Zones d’activités

Globalement on peut saluer une bonne politique dans ce domaine, hiérarchisant clairement les besoins et les actions entre les sites d’intérêt cantonal (PPDE), régional et local. De même, les exigences en matière de coordination, de gestion foncière, d’occupation rationnelle du sol, d’accessibilité multimodale ou de gestion énergétique sont bienvenues.

Les zones d’activités économiques devront désormais être gérées au niveau régional, et non plus communal. A défaut, elles devront l’être par le SDT et seront définies dans le PDCn lui-même. Selon le PSV, cette approche est non seulement opportune mais surtout indispensable. D’ailleurs, une approche analogue devrait valoir également pour les SDA (voir F12 ci-après).

Mesure F12 – Surfaces d’assolement

L’objectif de préserver et garantir à long terme les surfaces d’assolement ne peut qu’être approuvé. Pour l’essentiel, les principes et mesures prévus dans cette fiche sont pertinents. En particulier, la préservation des surfaces productives intègrera désormais la dimension qualitative des sols.

Remarque formelle : Le tableau en p. 304 n’est pas pertinent et devrait être adapté pour faciliter la comparaison avec le quota fixé à 75’800 ha pour le canton de Vaud. Les 726 ha de cultures fruitières intensives ne devraient pas y figurer, ce qui permettrait de comprendre l’état de la marge cantonale en fin 2014, annoncée à 175 ha. En l’état, l’explication est trop complexe et semble confuse.

Il est curieux que les intérêts cantonaux identifiés par le PDCn justifiant une emprise possible sur les SDA ne mentionnent (p. 309), du point de vue de la zone à bâtir, que celle correspondant à l’habitation (A11). Selon nous, les surfaces nécessaires aux zones d’activités ou d’équipements publics non cantonaux doivent également être considérées.

Les gains de SDA résultant de dézonages doivent être versés au bilan cantonal. Une telle règle est judicieuse et doit impérativement être maintenue, par souci d’égalité de traitement entre les communes et pour couper court à tout marchandage entre elles sur les SDA.

Proposition :

De façon analogue à ce qui est prévu pour les zones d’activités, la gestion des SDA devrait se faire au niveau cantonal, avec une gouvernance renforcée.

Mesure F51 – Ressources énergétiques …

Concernant l’éolien, les objectifs sont louables, en particulier l’affirmation que « la concentration sur un nombre restreint de sites propices est indispensable pour atténuer le mitage du territoire, éviter la banalisation du paysage et réduire les impacts des installations nécessaires à la construction et à l’exploitation. » La cartographie et l’historique du dossier montrent toutefois que la planification dans ce domaine résulte plus d’une addition de projets que d’une analyse globale et d’une stratégie raisonnée.